Desentralisasi Korupsi

Oleh Indriyanto Seno Adji

Jumat, 08 Februari 2013 http://cetak.kompas.com/read/2013/02/08/02061479/desentralisasi.korupsi

Pemahaman antara desentralisasi dan kepastian hukum, yang diikuti dengan kekuasaan dan investasi daerah, justru menimbulkan polemik dan ketidakpastian hukum.

Hal itu terjadi karena investasi daerah akan selalu berkaitan antara kekuasaan negara (nasional/lokal) dan kekuasaan ekonomi (pengusaha/investor), yang akhirnya investasi berujung pada korupsi. Korupsi seolah tidak lagi menjadi dominasi kekuasaan pusat, tetapi meluas searah otonomi kekuasaan daerah.

Polemik dan ketidakpastian hukum ini telah diingatkan sejak Kongres PBB VII tentang ”Prevention of Crime and the Treatment of Offenders” di Milan, tahun 1985. Dalam kongres itu dibicarakan suatu tema yang tidak klasik sifatnya, yaitu ”Dimensi Baru Kejahatan dalam Konteks Pembangunan”.

Dalam salah satu subtema ”dimensi baru” ini, yang mendapat sorotan adalah tentang terjadi dan meningkatnya ”penyalahgunaan kekuasaan” oleh pejabat publik. Sorotan pun meluas dalam bidang ekonomi yang melibatkan pihak pelaku ekonomi (pengusaha) dan penguasa (penyelenggara negara) yang melakukan konspirasi dan bertujuan untuk kepentingan ekonomi kelompok tertentu.

Meningkat tajam

Perbuatan-perbuatan di luar hukum itu oleh penegak hukum dianggap merugikan keuangan dan perekonomian masyarakat serta negara dalam skala yang sangat besar. Di sisi defensi penyelenggara negara, kegiatan yang telah dilakukan itu ada dalam batas-batas kewenangan berdasarkan regulasi dan diskresioner yang dimilikinya. Sementara bagi pengusaha, keterikatan keperdataan dengan penyelenggara negara dianggap bukan tindak pidana korupsi.

Memasuki era reformasi, dengan sistem ketatanegaraan otonomi daerah dan pilkada, bermunculan kasus-kasus di sejumlah daerah dengan multi-investasi daerah yang justru menimbulkan ”desentralisasi korupsi”. Dalam rentang waktu berlakunya otonomi daerah ini terjadi eskalasi yang cukup tajam peningkatan kasus hukum korupsi. Dari sekitar 177 penyelenggara negara di tingkat kabupaten/kota yang diindikasikan terlibat korupsi, ternyata ada 155 kepala daerah yang terlibat masalah hukum. Dan, dari 32 gubernur, 17 di antaranya terlibat masalah hukum.

Keterlibatan para penyelenggara negara tersebut tentu tidak terlepas dari keterlibatan ratusan pengusaha/investasi nasional/lokal. Dominasi pelanggaran deliknya adalah perbuatan melawan hukum (violation of law) dan menyalahgunakan wewenang (abuse of power), yang dalam sistem hukum pidana berkaitan dengan korupsi terletak masing-masing pada Pasal 2 dan 3 UU Tindak Pidana Korupsi.

Komparasi Amerika Serikat dan negara Eropa, seperti ungkapan Maria Sutopo Conboy, isu kekuasaan dan investasi daerah tak semata masalah hukum, tetapi merupakan hubungan antara disiplin ilmu ekonomi dan hukum yang tak dipahami penegak hukum secara mendalam.

Dalam kasus Indonesia, Maria Sutopo dengan pendekatan analisis ekonomi dan hukum melalui metode cost benefit analysis menempatkan pelaku ekonomi sebagai korban pemerasan kekuasaan negara. Implementasi kekakuan regulasi kejahatan korupsi terhadap pelaku ekonomi telah menimbulkan biaya tinggi, kendala bagi pengembangan ekonomi dan investasi di daerah.

Dalam konteks investasi daerah, signifikansi ekstrem keterlibatan penyelenggara negara yang tersangkut dalam kasus korupsi menimbulkan suatu pertanyaan: apa yang melatarbelakangi terjadinya masalah ini? Karena itu, tinjauan pemecahan masalahnya coba diuraikan secara singkat di bawah ini.

Kekakuan UU

Pertama, dalam kaitan otonomi daerah di mana disorot meningkatnya ”perbuatan melawan hukum” dan ”penyalahgunaan kekuasaan” oleh penyelenggara negara, kemudian meluas dan berimbas pada kekuasaan ekonomi privat (pengusaha) yang menimbulkan ”desentralisasi korupsi”. Pada akhirnya itu menimbulkan dugaan tindak pidana di bidang ekonomi sebagai salah satu obyek kriminalisasi. Tafsir implementasi korupsi antara penyelenggara negara dan pelaku ekonomi saling bertahan.

Ada tidaknya pemerasan dari penyelenggara negara kepada pelaku ekonomi mendominasi realitas dan realisasi segala perizinan. Arus pemerasan yang ditentang akan menghasilkan ketiadaan penerbitan izin dan sejenisnya. Sebaliknya, mengikuti keseragaman arus pemerasan menimbulkan harapan realisasi segera penerbitan izin, bahkan secara ekstrem akan terjebak pada kasus suap korupsi.

Kedua, desentralisasi korupsi terjadi sebagai akibat kerancuan dalam memberikan limitasi yang diferensi antara norma (melawan hukum dan menyalahgunakan kewenangan) dalam hukum pidana dengan hukum administrasi negara dan hukum perdata. Kewenangan diskresioner dari aparatur negara berupa freies ermessen, baik perbuatannya dilakukan sesuai peraturan perundang-undangan (kewenangan terikat) maupun menyimpangi peraturan perundang-undangan (kewenangan aktif)—dan dilakukan dalam kondisi mendesak, urgen, dan atau darurat sifatnya—merupakan area hukum administrasi negara yang tidak menjadi yurisdiksi tindak pidana korupsi. Tentu saja asalkan selaras dengan maksud ditetapkannya kewenangan atau sesuai dengan tujuan akhirnya ditetapkan diskresioner ini. Adapun dalam hal terjadi penyimpangan, area hukum pidana menjadi pijakannya.

Ketiga, meluruskan penyimpangan asas systematische specialiteit atau kekhususan sistematis yang telah menggariskan bahwa pelanggaran perundang- undangan administrasi yang bersanksi penal (administrative penal law) tidak selalu dapat diartikan sebagai perbuatan koruptif, tetapi menjadi area tindak pidana pada perundang-undangan administratif. Hal ini ditegaskan melalui Pasal 14 UU No 31/1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yang bertujuan menghindari tindak pidana korupsi sebagai all embracing act dan all purposing act terhadap administratif yang bersanksi penal.

Keempat, adanya polemik atas tindakan atau perbuatan dalam kaitan privat sebagai akibat hubungan keperdataan dengan lembaga/aparatur negara, maka perbuatan dan akibat yang timbul dari hubungan tersebut terhadap pengusaha tunduk pada soal ”keperdataan”, bukan kompetensi tindak pidana korupsi dalam ranah hukum pidana.

Ke depan, pengembangan ekonomi, investasi daerah dan kepastian hukum memerlukan pemahaman penegak hukum atas permasalahan hukum dan korupsi melalui pendekatan analisis ekonomi dan hukum dengan metode cost benefit analysis. Dengan begitu, tidak menempatkan pelaku ekonomi sebagai korban pemerasan kekuasaan negara dan terhindar dari implementasi kekakuan UU Tipikor melalui biaya tinggi yang tidak bermanfaat!

Indriyanto Seno Adji Pengajar Pascasarjana Bidang Studi Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia